應(yīng)急預(yù)案還應(yīng)該是動態(tài)和開放的
三是應(yīng)急預(yù)案體系完善階段 （2008年至今）。汶川地震之后，以國家總體應(yīng)急預(yù)案的修訂為開端，現(xiàn)有的預(yù)案體系開始了以完備化、可操作化和無縫銜接為主要特征的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，啟動了預(yù)案體系建設(shè)的第二輪過程。截至2010年，全國應(yīng)急預(yù)案體系包括國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案1件，國家專項預(yù)案28件，國務(wù)院各部門預(yù)案86件，以及各級地方政府應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案和舉辦大型活動應(yīng)急預(yù)案等多層次、多種類預(yù)案總計240多萬件，所有省、市級政府和98.8%的縣級政府編制了總體應(yīng)急預(yù)案，基本建立了橫向到邊、縱向到底、外延到點的預(yù)案體系 （參見表2-6）。[53]表2-6我國當前國家突發(fā)公共事件預(yù)案體系[54]續(xù)表續(xù)表續(xù)表（三）以案代法的弊端及原因各級、各類應(yīng)急預(yù)案已經(jīng)基本形成一個橫向到邊，縱向到底的體系，覆蓋了常見的突發(fā)事件。但是，在突發(fā)事件應(yīng)急處置的實踐中，應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)事件應(yīng)對過程中所發(fā)揮的效用并不理想。以某地區(qū)制定的防汛預(yù)案為例分析其存在的問題。[55]此應(yīng)急預(yù)案中分析了本區(qū)的地理情況，易受災(zāi)的地點等，確定應(yīng)對小組及職責(zé)，但各個小組的職責(zé)之間沒有明確順序，是同時進行還是各個組之間有先后順序，而且缺乏完成這些職責(zé)的方法，比如對于工程搶險，雖給定了幾個取土地點，對于多個不同的危險河道，各個河道從哪些地點取土、土量多少以及如何運送土都沒有科學(xué)合理的輔助方法；對于防汛物資儲備，雖給出了存放地點，但在汛情出現(xiàn)時，預(yù)案中缺少資源調(diào)度的原則方法，這使得此應(yīng)急預(yù)案的操作存在一定難度。我們可以看出，應(yīng)急工作在很大程度上還是依靠臨時的協(xié)調(diào)工作來保障，一旦發(fā)生突發(fā)事件，原來準備的預(yù)案往往成為擺設(shè)，無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，應(yīng)急預(yù)案存在著針對性、具體性、操作性等諸多問題，具體體現(xiàn)為以下方面：1.應(yīng)急預(yù)案缺乏針對性。在應(yīng)急管理剛剛起步，許多地方和部門不了解應(yīng)急預(yù)案為何物的情況下，為預(yù)案制定了可遵照的模板，為快速形成一個預(yù)案體系作出了貢獻。但是，由此也形成了應(yīng)急預(yù)案上行下效、千篇一律的弊端。因此，現(xiàn)在面臨的問題是預(yù)案變成了像很多規(guī)劃一樣，大家互相抄，但并沒有真正分析，真正演練，所以事情發(fā)生后很少真正去依照預(yù)案去做。2.應(yīng)急預(yù)案缺乏具體性。地方和部門制定的應(yīng)急預(yù)案中，照搬上級預(yù)案的原則性語言太多，而具體操作的內(nèi)容太少。通常而言預(yù)案層次越高，原則性與總括性應(yīng)該越強，這樣可發(fā)揮對下級的普遍指導(dǎo)作用，預(yù)案層次越低或涉及突發(fā)事件越專業(yè)，應(yīng)急預(yù)案就應(yīng)該越具體，具體到需要落實什么事、誰來做、怎么做、做到什么程度等問題。3.應(yīng)急預(yù)案缺乏操作性。有些地方和部門制定應(yīng)急預(yù)案后，將其束之高閣，既沒有經(jīng)過演練，也沒有經(jīng)過實戰(zhàn)檢驗。這樣的預(yù)案只能作壁上觀，而不能作萬里行，其實際操作性勢必得不到保障。往往不是以實踐檢驗預(yù)案，而是按預(yù)案剪裁實踐&&用排演代替了實戰(zhàn)演練。此外，應(yīng)急預(yù)案還應(yīng)該是動態(tài)和開放的，應(yīng)根據(jù)實戰(zhàn)演練或?qū)嶋H操作檢驗預(yù)案的可行效果，定期或不定期地修改預(yù)案，從而確保應(yīng)急預(yù)案的可操作性，但我們的演練往往發(fā)揮不了這樣的作用。4.應(yīng)急預(yù)案缺乏聯(lián)動性。突發(fā)事件往往會影響多個行政區(qū)域或擴散到某一行政區(qū)域之外，加之部門分割、條塊分割、軍地分割、區(qū)域分割的現(xiàn)實，各地方、各部門各自為戰(zhàn)，已成為處突大忌。那么，相關(guān)部門或地方在制定應(yīng)急預(yù)案時應(yīng)注重聯(lián)動處置的關(guān)系，使應(yīng)急預(yù)案形成一個完整、統(tǒng)一的聯(lián)動體系。如在處置有關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的突發(fā)事件中，水、電、氣、熱等部門因管網(wǎng)之間的相鄰關(guān)系，更能體現(xiàn)彼此配合，協(xié)同聯(lián)動。因此如何進一步增強應(yīng)急預(yù)案的針對性和可操作性就成為一個需要解決的問題。2007年5月19日國務(wù)院秘書長華建敏在全國基層應(yīng)急管理工作座談會上說道，應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理工作的主線，管不管用是預(yù)案的生命線，但是在突發(fā)事件應(yīng)對中，應(yīng)急預(yù)案為什么會出現(xiàn)這種缺乏針對性、缺乏操作性的獻身困境呢?這種現(xiàn)象的背后存在著什么樣的理論必然，可以由哪些方法來進行完善呢?本書將通過分析出現(xiàn)針對性和操作性現(xiàn)實困境的理論解釋，給出應(yīng)急預(yù)案完善的途徑。5.動態(tài)情景與不確定性，應(yīng)急預(yù)案問題一個可能的理論解釋。我們看看《突發(fā)事件應(yīng)對法》中對于突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的規(guī)定：應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當根據(jù)本法和其他有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，針對突發(fā)事件的性質(zhì)、特點和可能造成的社會危害，具體規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的組織指揮體系與職責(zé)和突發(fā)事件的預(yù)防與預(yù)警機制、處置程序、應(yīng)急保障措施以及事后恢復(fù)與重建措施等內(nèi)容。應(yīng)急預(yù)案，簡而言之是為應(yīng)對可能的突發(fā)事件，而事先制定的行動方案。不難看出這里面有兩個基本前提：一是對可能的突發(fā)事件我們有提前的預(yù)知；二是我們的人、財、物和各種現(xiàn)場資源能夠支持我們突發(fā)事件的應(yīng)對工作和現(xiàn)場的決策。但這
